Progressividade na tributação da renda no Brasil: um passo à frente e dois atrás

A discussão sobre reforma tributária no Brasil, e no Congresso Nacional em particular, desde 2015 esteve focada  na proposta de consolidação de um imposto sobre bens e serviços em substituição ao IPI, PIS/PASEP, Cofins, ICMS e ISS, tributos administrados pelas três esferas de governo.  Essa reforma da tributação indireta é muito importante e vários estudos demonstraram ganhos econômicos para o país a partir dela. No que diz respeito ao aumento da equidade tributária, porém, essas propostas não produziriam grandes ganhos. A equidade tributária é  mais dependente da tributação direta sobre renda e patrimônio, visto que a tributação sobre consumo e serviços é naturalmente regressiva.O governo federal apresentou em junho uma proposta de mudança (PL 2337/2021) na tributação da renda de pessoas físicas (IRPF) e jurídicas (IRPJ)que caminhava no sentido de maior equidade tributária no sistema brasileiroA apresentação dessa proposta desencadeou uma nova onda de discussão pública sobre nossa estrutura tributária e suas possíveis reformas.  O objetivo deste texto é mostrar de forma breve o núcleo da proposta do governo e as consequências das alterações sugeridas em substitutivo pelo relator na Câmara dos Deputados. Discutimos a inversão da direção original do projeto e porque uma reforma progressiva da tributação sobre a renda é tão importante e por isso o relatório deveria ser rejeitado.

O principal mérito do PL 2337/2021 foi  incluir na discussão as mudanças na tributação sobre a renda, uma vez que o debate vinha se concentrando nos tributos sobre bens e serviços, objeto das PECs Nº 45/2019 e Nº 110/2019.

Em síntese, o PL apresentado estabelece:

1) mudança na tabela do IRPF, aumentando a faixa de isenção inicial de R$ 1.903,98 para R$ 2.500,00 (reajuste de 31,3%), reajustando as faixas seguintes em pouco mais de 13% e limitando o desconto simplificado na declaração anual à renda de R$ 40 mil anuais (o valor anterior era de R$ 83.771,70);

2) tributação de lucros e dividendos recebidos de pessoas jurídicas à alíquota de 20%, com isenção de R$ 20 mil mensais para empresas de pequeno porte (até R$ 4,8 milhões de faturamento);

3) redução de alíquota base de 15% para 10% do IRPJ e fim da dedução de juros sobre o capital próprio. Adicional para lucros acima de R$ 20 mil mensais permanece, assim como a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), e

4) redução das isenções e mudança na taxação sobre investimentos financeiros, com estabelecimento de alíquota única de 15% (hoje varia de 15 a 22,5%), além de permissão de atualização de valores de imóveis com redução e antecipação de pagamento do Imposto sobre Ganho de Capital e medidas que dificultam o planejamento tributário para redução de impostos a pagar.

O resultado líquido dessas mudanças do ponto de vista arrecadatório seria aproximadamente neutro, sem ganhos nem perdas expressivas de arrecadação nos anos próximos. No entanto, em termos de equidade, essa proposta, embora tímida, aponta para maior progressividade e justiça do sistema tributário brasileiro, aliviando a tributação dos trabalhadores de menor renda e taxando mais os recebedores de renda do capital.

Apesar da timidez da proposta, a reação das elites econômicas que perderiam (pouco) com a proposta foi rápida e intensa. Contra todas as evidências, previsões apocalípticas de “arrocho fiscal”, queda de investimentos e de aumento da sonegação proliferaram. O resultado foi que o relator do PL na Câmara dos Deputados apresentou um parecer preliminar com um substitutivo que virou a proposta de pernas para o ar.

A proposta do deputado Celso Sabino (PSDB-PA) transforma uma proposta original neutra em termos fiscais em uma redução de receita que pode chegar a mais de R$ 50 bilhões anuais. Além disso, diminuiu  a taxação sobre a renda do capital, alterando a alíquota base do IRPJ para 2,5% a partir de 2023 e, para compensar as perdas provocadas por essa medida, propôs aumentos do PIS/Cofins. Esse ponto deve ser destacado porque implica perdas expressivas para estados e municípios, visto que esses não compartilham as receitas dessas contribuições, mas a do Imposto de Renda sim. O substitutivo elimina medidas antissonegação previstas no PL original e, para mascarar parte do impacto fiscal negativo, incluiu  a redução de despesas com a aprovação do PL que limita os altos salários na administração pública, que nada tem a ver com o assunto, como justificativa.

O principal argumento apresentado pelo relator para o giro de 180 graus foi o velho e sistematicamente desmentido discurso do trickle down economics (Dabla-Norris et al., 2015). A hipótese de que uma redução da taxação sobre o capital produziria uma elevação do crescimento econômico que, por sua vez, aumentaria a arrecadação mesmo com queda das alíquotas. Destaque-se que essa ideia ressurge 40 anos depois que o governo Reagan nos Estados Unidos levou à frente essa proposta, produzindo enorme déficit fiscal e aumento do endividamento público nos EUA. O experimento foi repetido sem sucesso por George W. Bush e por Donald Trump mais recentemente, que reduziu expressivamente o imposto de renda sobre as pessoas jurídicas, produzindo apenas déficit fiscal, mais desigualdade e aumento de lucros para os acionistas e recompra de ações pelas grandes empresas.

Reforma tributária brasileira, progressividade e justiça

No Brasil, o sistema tributário tem sido marcado por grandes desajustes, não apenas por ser um sistema muito desigual que sobretaxa os pobres e permite enorme concentração de renda dos ricos, ao cobrar muito pouco imposto sobre renda e patrimônio, mas também por ser um sistema ineficiente.

A tributação brasileira é estruturada em impostos e contribuições indiretos e que são cobrados sobre diferentes fatos geradores, com diferentes alíquotas pelas três esferas de poder.  Essa tributação gera dificuldade de compreensão do sistema tributário, traz grandes distorções ao modelo produtivo e incentiva a sonegação. Marca importante desse processo no Brasil tem sido a intensa guerra fiscal dos estados em torno da tributação do ICMS e, mais recentemente, de estados e municípios pela (bi)tributação dos serviços, numa disputa entre fatos geradores do ISS e ICMS (Gobetti, 2020[1])

Ao longo dos últimos anos, as disputas e distorções econômicas se agravaram ao ponto de levar agentes públicos e privados a um aparente consenso: a necessidade de uma reforma sobre a tributação de bens e serviços. Diferentes propostas foram apresentadas, com destaque para as PECs 45/19 e 110/19.  Apesar da importância desse avanço na discussão de uma reforma sobre a tributação do consumo, o que nos traria aumento de eficiência sistêmica da economia, segue pendente uma discussão adequada no Congresso Nacional sobre a equidade tributária no Brasil.

O gráfico a seguir mostra a carga tributária brasileira em comparação a alguns países da OCDE, no ano de 2017. Os tributos cobrados no Brasil, como percentual do PIB, são um pouco inferiores à média da OCDE, bastante inferiores a vários países europeus, e um pouco superiores a outros países, como alguns da América Latina, Japão e Estados Unidos. Esses dados mostram que não é verdadeira a afirmação, repetida às vezes como verdade auto evidente, de que a tributação brasileira é uma das maiores do mundo. Nossa tributação é, isto sim, menor que a média dos países da OCDE, embora não muito distante dessa média.

Fonte: Elaboração própria com base nos dados da OCDE.

O gráfico permite entender parte do incômodo de vários setores da sociedade com a carga tributária brasileira: ela é muito elevada sobre o consumo e a produção. Impostos indiretos como ICMS, ISS e IPI e contribuições como PIS/COFINS e sobre a folha de salários resultam em alta taxação sobre as cadeias produtivas. Neste tipo de taxação, o Brasil está no mesmo patamar do topo da lista de países da OCDE, muito acima da média. Já no que diz respeito à taxação de renda, lucros, ganhos de capital e patrimônio a tributação brasileira é muito baixa quando comparada aos países da OCDE.

Esses dados mostram que o Brasil fez opções tributárias que produzem injustiça e iniquidade. A maior taxação brasileira incide sobre consumo, sendo o ICMS nosso principal imposto. O resultado é uma enorme regressividade da carga tributária, que pesa proporcionalmente mais sobre os cidadãos de menor renda, que consomem praticamente tudo do pouco que recebem. Nosso sistema tributário agrava as desigualdades de renda observadas antes da incidência dos tributos (Silveira e Vianna, 2020; Silveira, 2012; Silveira et al, 2011; Peres e Santos, 2020).

Esta é uma situação que traz consequências tanto para a desigualdade social quanto para o crescimento econômico brasileiro, pois a grande e complexa tributação sobre produção e consumo é contraproducente para o crescimento econômico. Assim, uma reforma tributária ampla deveria promover ajustes nos tributos sobre produção, consumo, renda e patrimônio.

Até a recente iniciativa do governo com o PL 2337/2021 o que estava em discussão no Congresso Nacional, há algum tempo, era uma reforma do modelo de tributação de bens e serviços. A proposta que se tornou o centro do debate é a elaborada pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF, 2019), base tanto da  PEC 45/2019 da Câmara dos Deputados como da PEC 110/2019 do Senado Federal .

O elemento central dessas PECs é a criação de um imposto sobre bens e serviços (IBS), que fundiria todos os tributos indiretos federais, estaduais e municipais em um único tributo. Reduziria drasticamente a fragmentação das alíquotas e das legislações, embora estados e municípios continuem podendo estabelecer algumas alíquotas próprias. A incidência seria no destino dos bens e serviços, as decisões de estados e municípios teriam efeito apenas para os consumidores dessas unidades da federação. No sistema atual, para a maioria dos bens e serviços, a cobrança se dá na origem, e se uma unidade da federação modifica a cobrança dos seus tributos qualquer outro estado ou município que consuma aquele bem ou serviço será afetado por essa decisão.

A criação desse imposto em substituição aos atuais tributos indiretos não tem pretensão de produzir efeito redistributivo, e sim de melhorar, do ponto de vista da eficiência, a cobrança de impostos indiretos no Brasil (Borges, 2020). Seria neutro do ponto de vista da carga tributária, tornando a mais simples e transparente. Simulações do efeito da proposta mostraram que o IBS teria um impacto levemente positivo em termos de justiça tributária, aumentando a incidência nas faixas superiores e diminuindo nas faixas inferiores de renda (Domingues e Cardoso, 2020).

Tributação sobre a renda das pessoas físicas e jurídicas

A tributação sobre a renda das pessoas físicas é extremamente regressiva no topo da distribuição de rendimentos, como pode ser visto no gráfico abaixo. Os dois últimos centis da distribuição de renda (cerca de 600 mil contribuintes) e em particular os 1% com maior renda e ainda mais os 0,1% (cerca de 30 mil declarantes do IRPF) experimentam redução da proporção paga em impostos em relação a sua renda. A alíquota efetiva média máxima foi de 11,8% para rendimentos totais na média de cerca de R$ 420 mil anuais. Para os cerca de 30 mil contribuintes mais ricos (0,1%) essa renda média chega R$ 9,5 milhões anuais e a alíquota efetiva cai para 2,5%.

Fonte: Elaboração própria, com dados da Receita Federal do Brasil – DIRPF 2019 (ano calendário 2018).

A proposta inicial apresentada no PL 2337/2021 tem o mérito de aliviar a carga tributária sobre os estratos de menor renda entre os atuais declarantes do Imposto de Renda Pessoa Física e trocar essa arrecadação por maior tributação nos estratos superiores de renda, que recebem quase exclusivamente renda do capital. Ainda que tímida, está na direção correta.

Uma proposta de reforma da tributação sobre a renda das pessoas físicas, incluindo a tributação sobre lucros e dividendos distribuídos, deveria, em nossa opinião, buscar que todas as fontes de renda das pessoas físicas fossem igualmente tributadas, com alíquotas mais progressivas que as atuais e com drástica redução das possibilidades de dedução de despesas, manutenção das alíquotas efetivas hoje existentes para 98% da população e aumento de alíquotas efetivas para os mais ricos. Idealmente, parte do aumento de arrecadação assim obtido, assim como da instituição de tributação progressiva sobre o estoque de riqueza, deveria ser usado para instituir um programa de redução da pobreza e da desigualdade por meio de transferência de renda e parte usado para reduzir a atual tributação sobre bens e serviços.

O substitutivo apresentado pelo deputado Celso Sabino vai na direção oposta e, portanto, errada. Não apenas ao reduzir a carga tributária em um momento de elevado déficit fiscal da União e jogar parte expressiva do peso dessa conta para estados e municípios mas, também, ao estimular ainda mais a pejotização e ao trocar menos tributação sobre a renda por mais carga tributária sobre bens e serviços.

O sistema tributário brasileiro precisa de uma reforma que permita que a maior parte da população tenha ganhos de renda e de bem estar, possibilitando seu desenvolvimento econômico e social. Sem aumentar a progressividade tributária não iremos a lugar algum enquanto nação que almeje equidade social.

Fábio Pereira dos Santos, Doutor em Administração Pública e Governo (FGV/SP), Foi Assessor Especial do Ministério do Desenvolvimento Agrário e Secretário Adjunto de Planejamento, Orçamento e Gestão do Município de São Paulo

Ursula Dias Peres, Doutora em Economia pela EESP/FGV/SP, Professora da EACH/USP, Pesquisadora do CEM/USP. Foi Pesquisadora do King’s College London/Brazil Institute, entre 2019 e 2020, e Secretária Adjunta de Planejamento, Orçamento e Gestão do Município de São Paulo